时时彩计划软件手机版|功夫时时彩计划官方
站内搜索:

首页 > 审计之窗 > 理论研究

推行工程施工招标文件范本背景下的招投标审计探索

来源:自治区审计厅课题组  作者:   发布时间:2019-01-11 10:42

一、前言

近年来,我国经济社会高速发展,政府对社会基础设施的投资力度不断加大,国家有关机关对工程建设管理的监督也在不断加强,审计范围逐步拓宽、审计关口逐渐前移,工程施工招投标已经成为审计关注的重点?#26041;凇?#38543;着我国《招投投标法》的深入实施,工程建设招投标已逐步形成政府依法实施监督、行业主管部门出台政策法规、建设工程交易?#34892;?#25552;供场所、代理中介组织全方位服务、招投标当事人进行交易的较为完整的市场运作格局。

为?#32321;?#22269;家投资安全高效运行,?#32321;?#25919;府投资建设目标顺利实现,各地在项目监管?#23548;?#20013;不断总结经验、优化工作流程、规范作业文件。基于这一背景,自治区住房?#32479;?#20065;建设厅自2013年8月1日起陆续在全区印发并推行了2013年等多个版本的《广西壮族自治区?#35838;?#24314;筑和市政工程施工招标文件范本?#32602;?#20197;进一步规范广西区内房建市政类工程招投标活动,促进我区建设工程招投标工作整体水平的规范和提升。

我国政府投资建设项目审计虽然经过多年探索,但仍然存在着不少理论和?#23548;?#20013;的具体问题和困难,尤其是新版工程施工招标文件范本出台之后,一线工作者在具体审计实务中发现依然存在不少风险点。本文对我区施工招标文件范本实施中存在的问题以及引发的矛盾进行?#27835;?#21644;总结,并对今后投资审计工作的方向进行了思考,以期引起相关部门的重视并在制定地方细化版本时予以调整,最终实现?#34892;?#35268;避和防范审计风险、提高审计质量、实现审计预期目标。

二、工程招投标及审计工作相关概念

(一)与工程招投标相关的定义和概念

1.工程招投标。根据我国《招标投标法》第3条规定,在中华人民共和国境内进行的,关系社会公共利益、公众安全的大型基础设施和公用事业项目,全部或部分使用国有资金投资或国家融资的项目、使用国际组织和外国政府贷款或援助资金的项目,包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购必须进行招标。

2.招标方式。招标一般?#27835;?#20844;开招标和邀请招标。公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标;邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。工程投资达到一定招标范围和规模,以及全部使用国有资金投资或者国有资金投资控股或者占主导地位的工程建设项目必须实行公开招标。

3.招标形式。招标可采用委托招标代理机构招标或自行招标两?#20013;?#24335;。招标人有权自行选择招标代理机构并委托其办理招标事宜,经行政管理部门审批同意,招标人具有编制招标文件和组织评标能力的,可以自行办理招标事宜。

4.招标文件。招标人向各潜在投标人提供、为投标工作而告知的要求性书面材料称为招标文件。根据国家?#35838;?#26631;准,招标文件包括招标公告(投标邀请书)、投标人须知、评标办法、合同条款?#26696;?#24335;、工程量清单、图纸、?#38469;?#26631;准和要求、投标文件格式以及相关投标?#20449;?#31561;内容。

(二)现行工程招投标流程

一般的政府投资建设项目招投标工作,特别是县级以上财政投资项目进行公开招投标时,在取得当地招投标审批管理部门的审核同意后,开展相关招投标工作?#26412;?#24212;包括以下流程(图1):

         图1:项目招投标工作标准流程

(三)与工程招投标相关的投资审计工作

根据我国《审计法》、《审计法实施条例》、《政府投资项目审计管理办法》等法律法规的规定,审计机关可对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监督,通过检查建设资金使用和项目管理的真实性和合规性,评价项目投资效益情况,提出加强管理、提高效益的建议。

由于政府投资项目天然自带地方政府的政绩属性,如设置硬性开竣工时间、“形象工程”、“献礼工程”等不科学、不合理的?#23435;?#24178;预因素屡见不鲜,不少项目在施工图设计、图纸审查、招标预算及招标文件编制、招标控制价审核等必须的建设程序中都显得十分?#25191;伲?#37096;分项目甚?#38142;?#22312;程序缺失、未审先做、边审边做等不规范现象,导致项目往往不能在科学合理的合同条款?#22270;际?#32463;济指标?#38469;?#19979;以最优性价比状态实施。

所谓招投标审计,就是国家审计机关依法对工程建设项目施工招投标活动全过程的真实性、合规性和?#34892;?#24615;进行的一系列监督、审查、评价等工作。招标文件审计则是招投标审计工作的重点,审计重点在于审查招标文件的编制是否采用标准性范本文件、招标文件与招标公告内容的实?#24066;?#35201;求是否相符、招标文件主要条款以及工程量清单的准确性、完整性、合理性、合法性是否符?#31995;鵲取?/SPAN>

三、我区工程施工招标文件范本出台的背景及意义

(一)准确?#40092;?#25307;标文件的重要性

从前述概念中不难看出,招标文件是整个招投标活动中的关键法律文件,它不仅规定了招标程序完整的框架和步骤,而?#19968;?#26126;确了各项具体?#38469;?#26631;准和交易条件、提供了主要投标文件的格式和规范、规定了拟订立合同的主要内容。招标文件既是投标人编制投标文件和参与投标活动的主要依据,也是评审委员会进行评标的重要标准,更是发、承包双方下一步签订正式合同的基础。

因此,一本高质、完整的招标文件本身就是一份严谨的法律文本,更是“公开、公平、公正”原则和招标人采购目标以及政府监管要求的完美结合。作为影响整个招标活动的规则,招标文件的编制是否严密、细致、规范、易解,决定了后续招标评标工作能否依法合规、顺利进行。

(二)国家及广西建设工程施工招标文件范本出台的背景

编制招标文件是一项复杂繁琐的工作,想要准确、规范、快速、完整地把项目招标文件编写完成,必需依赖于专业代理机构利用大量时间和精力来完成。随着市场改革的不断深入和相关法律法规的逐渐完善,如?#23614;?#33021;更好地提高工程建设的质量和效率、降低投入资金和时间成本、尽?#32771;?#23569;妨碍各投标企业公平竞争的规定、消除招投标领域中的?#23435;?#24433;响,已经成为招投标行?#30340;?#26368;为引人关注的热点话题。

2007年,我国发展和改革委员会等九?#35838;?#32852;合出台的首个《标准施工招标文件?#32602;?#23601;是我国建设工程招投标史上一个里程碑式的范本文件;随后,国家和各地方在充分考虑建设系统有关法律法规和尊重建筑工程施工招标等活动特点的基础上,陆续推出并更新一系列工程施工招标文件的范本。

为进一步提升广西?#35838;?#24314;筑和市政工程招标投标工作水平,规范招标文件编制,广西住房?#32479;?#20065;建设厅总结了?#23548;?#20013;一些好的行业经验和惯例做法,在结合国家2013版合同示范文本以及2013版工程量清单计价规范的基础上,自2013年8月1日起在全区印发并推行了《广西壮族自治区?#35838;?#24314;筑和市政工程施工招标文件范本(试行)?#32602;?#20043;后又按照问题导向原则,不断根据“营改增”等新政策以及?#23548;?#24037;作中遇到的问题进行修改调整,陆续推出了2014年版、2014年营改增版和2016年版等多个版本的招标文件范本。

(三)推行施工招标文件范本的意义

建筑工程行业实施并推行施工招标文件范本的应用后,能?#34892;?#36890;过统一预设的建设工程施工招标投标规则,并设置具体的量化指标?#25512;?#20215;体系进行参考,对于以往招标人利用资格审查?#26041;?#35774;置不合理条件排斥潜在投标人、防范投标人恶意围标串标、任意转包挂靠、以及随意弃标废标等违法违规行为提供了操作性较强的?#38469;?#21644;处理办法。施工招标文件范本的出台,有利于促进工程建筑市场的统一开放力度,还有利于各行政监管部门依法履行职责时有法可依,通过建立一套完善的招标管理体系从而能够有的放矢地监督?#25237;?#20419;建设单位提高合同管理水平和风险意识,在?#32321;?#25919;府监督到位、规范合同?#34892;?#25191;行、督促工程各参与方到岗履职、抑制各类弄虚作假行为等方面发挥出相应作用。

以广西住房?#32479;?#20065;建设厅于2016年10月以“桂建管〔2016〕82号”文在全区印发并推行实施的《广西壮族自治区?#35838;?#24314;筑和市政工程施工招标文件范本(2016年版)》为例,该版施工招标文件范本更加符合广西区内的?#23548;?#20351;用习惯,条款制订更加合理清晰,推行后基本能够实现与现行法律体系的全面接轨,可以?#34892;?#32500;护建设市场各参与主体的合法权益,促进广西全区建设工程招投标工作整体水平的显著提升,房建市政类工程招投标活动得以进一步规范、招标文件编制规则得以进一步完善、招标文件编制质量得以明显提高,对规范广西区内建筑行业招标投标活动的?#34892;?#24320;展发挥了重要的作用。

以广西梧州市为例,在推行施工招标文件范本后,市本级(及市级以上)财政投资建设项目就取得了较为显著的成效,其中最直接?#20174;?#22312;招标中标过程中的各项工作成果尤其是造价上的差异(如图2所示)有利于建设单位对提供优?#23454;图?#26381;务的中标承包商(供应商)进行遴选。

        图2:广西梧州市近三年公开招投标项目造价汇总对比

四、推行施工招标文件范本对审计工作的影响

作为项目建设中的最重要?#26041;冢?#25307;投标工作牵扯到项目各参与方的?#23548;示?#27982;利益,故招投标审计历来作为政府投资建设项目审计的重点关注内容,在开展投资审计工作时应针对招投标过程中主要?#26041;?#21450;存在问题,抓住风险点、关键点和切入点。

(一)实行政府投资项目招投标过程审计是我国审计工作发展的大势所趋。

对政府使用财政性资金建设的各类投资项目实施审计是对政府资金?#34892;?#30417;督管理的内在需要,随着国家政治经济政策的不?#31995;?#25972;、变化和发展,为了能够更好地发挥审计监督的预警作用,满足各级政府和社会公众对财政投?#31034;?#27982;性、效?#24066;?#21644;效果性等方面的关注需求,过去的静态审计、事后审计正在逐步向动态、事前审计和事中审计发生转变。

招投标审计已成为工程审计领域全过程跟踪审计的重要组成部分,将审计工作重点前置在招投标阶段更是对政府投资项目实施全过程跟踪审计的客观和紧迫需要,它能最大程度地?#32321;?#36825;一核心?#26041;?#31185;学、合理以及完整地公开运行、公正操作、透明管理,有利于充分发挥审计在项目安全推进方面的积极作用。

(二)结合施工招标文件范本的招投标审计符合招投标阶段项目审计工作开展的需要。

招投标审计的主要特征主要有:一是具有提前介入的特征,招投标作为工程实施的先行条件,审计关口前移能够突破传统事后审计模式的局限,有利于对工程项目的实施目标、方式、计划和措施实施动态监督;二是具有预防布控的特征,招投标过程的审计介入可以?#34892;?#23454;现对项目资金筹措、招标方式设置、合同条款拟定等关键?#26041;?#30340;监控,在项目决策伊始就进行防控,有利于防止决策失误导致的损失浪费,防?#21152;?#26410;然;三是具有服务特征,招投标审计是审计工作为经济建设工作保驾护航的服务内容之一,通过及时掌握招标阶段使用施工图纸、招标方式、计量计价以及变更签证等重要条款的?#32423;ǎ?#22312;发?#27835;?#39064;的同时及时反馈信息,避免日后可能出现的扯皮现象和合同纠?#20303;?/SPAN>

由此不难看出,结合招标文件范本的招投标审计工作能?#34892;?#30417;督各职能部门履行职责,减少项目中出现逾越职权、规避监管甚至暗箱操作等方面的违规行为,更有利于实现审计监督与审计服务的有机统一。

(三)在推行施工招标文件范本背景下开展审计工作有利于促进投资建设项目经济效益和社会效益的共同实现。

招投标过程审计的工作重点仍然在于对招投标文件的审查上,推行规范统一的施工招标文件范本,能够使招投标流程的基础性和框架性工作趋于规范化和标准化,从而避免出现不同招标人编制招标文件时的混乱无章局面,提高招投标前期工作的效率和质量,减少因缺乏规章而产生的差错甚至是腐败。

借助规范统一的施工招标文件范本,招标人可以更完整且合理地阐述自身的招标诉求、提高招标工作的成功率和性价比;投标人可以在既定规则内更好地展现自身综合实力、优势竞争项目和经营管理水平以提高中标率;国家审计机关等行政监管部门则可以通过对施工招标文件范本具体条款的审查监控,全面、系统、?#20013;?#22320;进行监督、?#27835;齪推?#20215;,以更好地发现和?#27835;?#24037;程建设过程中存在的问题?#32479;?#22240;,并评?#39304;?#21046;订出相应对策,达?#25509;行?#25913;善项目建设管理机制的目标。

在施工招标文件范本推行的背景下开展审计工作,其意义已不仅仅在于?#30475;?#30340;造价?#24605;?#25110;者是费用审查,更着重于实现项目在?#32321;?#26045;工质量、促进投资效益、提高社会影响等方面的?#34892;?#25511;制,从而推动该项目在经济效益和社会效益方面目标的共同实现。

五、基于审计实务角度对招标文件范本的建议

施工招标文件范本的推行对政府投资建设项目及有相关方面的工作带来了积极的影响,但在具体项目的跟踪审计中,尤其是项目招标阶段,包括招标文件、招标内容、招标目标等内容的审计工作中发现,依据招标投标的基本程序和工作要求,按照参与该招投标活动各参与方的岗位职责、工作内容以及相互关系进行?#27835;觶?#24191;西2016年版的施工招标文件范本在?#23548;?#25805;作中?#28304;?#22312;部分有待进一步完善之处,具体表现在:

(一)投标保证金?#24066;?#20351;用保函形式不符合?#23548;?#25805;作惯例。招标文件范本第二章“投标人须知前附表”第3.4.1条中,关于投标保证金的形式?#32423;?#20026;“银行转账、电汇或保函?#20445;?#31532;7.3.1条中,关于履约保证金的形式?#32423;?#20026;“现金或银行保函[备注:提倡使用银行保函]”。

保函是指担保人应委托人要求向受益人开出的保证文件,保证在委托?#23435;?#23613;义务、违约、过失时按之前?#32423;?#30340;担保额度承担赔偿责任。在工程招投标或实施阶段,银行应投标?#23435;?#26576;项目投标或施工期间?#20449;?#20107;项所承担对应的担保义务而开立的保函称为银行保函。根据通常?#32423;ǎ?#19968;旦投标人出现在投标?#34892;?#26399;内撤回投标书或者采用不正当的手段骗取中标、中标人在规定期限内无正当理由未签订合同或未能按规定提交履约保证金,招标人均可在符合特定条件发生的情况下根据投标保函没收投标人对应的投标保证金;同理,一旦中标人在合同生效期间违反了双方关于质量、工期、管理等方面合同相关?#32423;?#26465;款时,招标人均可根据履约保函没收中标人对应的履约保证金。

然而在?#23548;?#20013;不难发现,即使投标人或中标人的违约责?#38382;?#23454;,由于银行保函仅相当于?#26263;?#20445;?#20445;?#38134;行方面并未实?#24066;?#25511;制投标人或中标人的相应款项,银行为了避免损失不会轻?#22766;?#25285;相应的履约担保,往往会从该保函的合法性、保函主体的资格乃至于签订保函履约主从合同之间的?#37038;?#24615;等方面提出质疑从而规避责任。事态发展到最后,要么是招标人自?#31995;?#38665;、不得不浪费大量精力时间重启招标程序,要么是招标人陷入与经验丰富的银行方冗长低效的经济诉讼中。无论是哪种结果,都将对招标人?#26696;?#25307;标项目带来不可弥补的时间损失和负面影响。

此外,根据以往审计?#23548;?#38134;行保函还存在格式不统一、真伪辨识度难以掌握?#28909;?#28857;,不便于招标阶段进行的资格审查或签订合同时的双方资料互核,对投标人潜在的串标围标等行为难以发挥行政罚没方面的震慑力。

因此,建议在下版本范本文件或者区内各地市制订细化文件时对此予以考虑,取消投标保证金以银行保函出具的形式;同时,建议在招标文件中明确要求,强制?#32423;?#21508;投标人必须通过其银行基本户进行转账方式支付投标保证金,则评标过程中可一定程度地通过投标保证金的提交人和提交途径来辨别及认定是否存在串标围标行为,?#32321;?#25237;标保证金的制定意义落到实处,增加串标围标等行为的违法成本。

(二)工程量清单应在发售招标文件时一并发布。工程量清单是指建设工程的分部分项工程项目、措施项目、其他项目、规费项目和税金项目的名称和相应数量等的明细清单。在招投标过程中,招标人根据行业相关规定编制拟招标工程的控制价及工程量清单;投标人根据施工图纸以及工程量清单所表述的内容,自行计算投标价格并填报工程量清单所列项目的单价与合价。

工程量清单是建设工程计价的最重要依据,本应为各投标人的投标竞争提供了一个客观、平等和共同的基础。但在地方实施招投标过程中,由于需要对财政投资项目进行控制价的评审,评审后的工程量清单难免需要调整或修改,为减少答疑工作量或规避投标人质疑等方面的考虑,招标代理机构在发售招标文件时一般不同时发布工程量清单,而是待控制价评审完毕、最终工程量清单确认后才向各投标人发布。招标文件范本“投标人须知正文部分”第2.2.2条和第2.3.1条中,对于招标文件的修改?#32479;?#28165;均?#32423;?#20026;“……时间距投标截止时间不足15天可能影响投标文件编制的,相应延长投标截止时间?#20445;?#32780;?#23548;?#25805;作中,招标代理机构往往是根据“投标人须知正文部分”第10.2条关于招标控制价“原则上招标控制价应于投标截止时间前15日向所有投标人公布,最迟应当在截标时间7日前公布”的?#32423;?SPAN style="FONT-FAMILY: 宋体; COLOR: #000000; FONT-SIZE: 16px; mso-bidi-font-weight: bold">,仅提前7日公布控制价及相应的工程量清单。

作为招标文件不可或缺的一部分,工程量清单本应由招标人或委托造价中介机构根据国家及地方相关规定、招标项目的具体特点和?#23548;市?#35201;进行编制,与“投标人须知”、“专用合同条款”、“?#38469;?#26631;准和要求”、“图纸”等招标资料相互衔接、同时发布。招标人以及招标代理机构为使项目得以早日实施,尽可能简化流程和紧缩时间的做法固然可以理解,然而仍有违?#30784;?#25307;投标法》相关规定以及对投标人不公平的嫌疑。

根据?#23548;?#25805;作经验,建议在下版本范本文件或者区内各地市制订细化文件时,必须要求在发售招标文件时一并发布工程量清单供投标人参考,同时接受投标人期间提出的书面质疑;有财政投资评审需要的,可待评审工作完成、公?#35745;?#23457;控制价时另行发布更新后经评审的工程量清单,同时考虑必须的核对工作时间并予以顺延开标时间。通过这个小?#26041;?#30340;调整,一方面可最大程度的维护招投标过程中既有的法定程序, “有法必依?#20445;?#21478;一方面?#37096;?#39044;留充足的时间给各投标人进行?#27835;?#24182;制订合适的投标策略,为招标人遴选最优中标人时作充分展现;再一方面还可以尽可能通过各投标人反馈信息更正原工程量清单中存在的瑕疵,?#32321;?#21508;方合法利益得?#25509;行?#20445;障,助推下一步开标评标流程的顺利进行。

(三)招标工作范围及内容应予以明确及细化。根据以往工作经验,招标文件中对于项目招标范围的表述过于笼统,一般仅以“XX层?#32440;?#28151;凝土建筑物,建筑面积约XXX平方?#20303;?#36825;种较为主观化的描述为主。招标人及其委托的招标代理机构均认为,招标过程中有对应的图纸及工程量清单作为控制,基本可以?#32321;?#21457;、承包双方对于合同承包范围的理解最终不出现较大偏差。

在?#23548;?#25805;作中,笔者确实遇到过不少由于招标过程中范围?#32423;?#19981;清或者使用施工图纸设计深度不够,导致发、承包双方对于原合同履行范围理解的分歧,承包方在后期施工达到特定?#35838;?#25110;达成?#31243;?#23450;条件时要求作为增加工程进行签证的问题。最常见的就是建设单位出于各种原因考虑,虽然前期工作?#24418;?#23436;成但仍然需要提前进行招投标时,往往使用初步在设计阶段的图纸进行招投标的情形。

一个项目取得有关部门的初步设计审批后直接跳到招投标?#26041;冢?#26399;间招标方案审批、?#33539;?#25307;标代理机构、发布招标公告、制作招标文件(包括工程量清单编制和招标控制价审定)、评标开标、结果公示等流程最少需要五十天,提前招投标相当于将工程开工日期至少提前?#23435;?#21313;天,同时也为设计单位出具施工阶段设计图争取?#23435;?#21313;天,对于个别有硬性开工指标的项?#35838;?#24341;力不可谓小。然而由于设计编制的深度不够,许多在施工图设计阶?#23614;?#35201;求提供的专业说明、结构详图、节点构造等均未能在招标公告阶段出具,对发、承包双方而言都存在着极大的、不可预见的风险,乃至于造成投资造价、质量安全、施工工期等方面的损失。如果不将前置条件在招标文件中予以明确细化,根据有利解释原则,以上的风险势必成为承包商向发包人发起经济索赔的依据。

因此,建议在下版本范本文件或者区内各地市制订细化文件时,对招标文件范本“第一章 招标公告”第2点“招标范围”、第二章 投标人须知”第1.3.1条款“招标范围”、“第四章合同条款?#26696;?#24335;”第一条第6点“工程承包范围”、 附表A-11“中标通知书”中的“中标范围”等多处类似文字均应进行详细、客观、准确的描述,必要时可标明使用图纸的版本及对应图号等细节。

(?#27169;?#23545;“异常恶劣的气候条件”相应的内容应做具体规范。我国住建部和工商总局联合颁布的?#30563;?#35774;工程施工合同(示范文本)?#32602;℅F-2013-0201)中明确?#32423;ǎ?#24322;常恶劣的气候条件是指在施工过程中遇到的,有经验的承包商在签订合同时不可预见的,对合同履行造成实?#24066;?#24433;响的,但?#24418;?#26500;成不可抗力事件的恶劣气候条件”。然而招标文件范本“第三部分专用合同条款”第7.7点中,关于“异常恶劣的气候条件”的情形并未进行具体描述,通常由发包人自行?#32423;ā?/SPAN>

众所周知,大部分工程建设项目都是在户外进行作业的。有研究表明,气候等环境因素的影响是造成工期延误和工程造价增加的主要原因之一。如果没有在合同中的相应条款内容中事先明?#26041;?#23450;前述“异常恶劣的气候条件”的标准、范围和内容,必将会在后期竣工结算阶?#25105;?#36215;合同双方责?#25105;?#21153;相互认定的分歧。

根据已有工程实务经验,建议招标文件范本中必须至少清晰界定以下两方面内容:1.应对正常气候条件的定义、异常气候条件的临界值、可能影响作业的具体类型、影响作业的残留时间等方面进行清晰界定,制定降雨量、降雪量、风速、气温、?#25484;?#36136;量等具体指标以及不同地区、不同类型工程可参考使用的数据范围供招标?#25628;?#29992;,尤其应该在招标文件范本中?#33539;?#19982;之对应的、包括商务条款?#22270;际?#26465;款在内的?#25215;?#36793;界条件,避免招标人任意设置不合理?#38382;?#23548;致施工方无法得到合理的工期及经济索赔,或者是开标后设置低标准条件造成施工方的不当得利;2.应在合同专用条款中提前做好各自承担责?#35859;?#23450;以及索赔计算的?#32423;ǎ?#23545;于因“异常恶劣的气候条件”造成的损失(包括直接破坏损失、间接损失、?#25237;?#29575;损失、工期损失等)明确各种索赔的计算及支付方式,最大程度地维护发、承包双方的各方权益。

(五)对于变更工程的单价计算方式?#32423;?#26410;周全。众所周知,工程造价由对应的量(清单工程量)、价(清单及定额单价)、费(各种税金规费)组成,一般各子项工程量均可通过图?#20132;?#23454;地测量计算得出,影响单价计算的因素主要包括对应的工程消耗?#32771;?#36153;用定额、材料价格信息、定额人工工资及机械台班费调整文件、各种税费调整文件?#21462;?/SPAN>

对于合同内工程量的价格调整,招标文件范本“第三部分 专用合同条款”第11、12点中,已经对可能导致合同价格变化的各种因素拟定了详细的条款供招标人参考使用;然而对于变更部分增加工程量单价的?#33539;ǎ?#25307;标文件范本仅在“第三部分专用合同条款”第10.4.1点中,对变更估价原则?#32423;?#20026;“因设计变更、相关签证引起工程项目、工程量任何变化的,变更合同价款按下列方法进行:……(3)合同中没有适用或类似清单项目的价格计算方法:有定额的套定额,……其中材料价格按施工期间的《XX市建设工程造价信息》相应价格信息进行计算;《XX市建设工程造价信息》没有相应价格信息的按市场价计算;无定额可套的,根据市场价格协商?#33539;?#32508;合价格”。对比不难看出,对于变更增加工程量的单价计算部分,合同专用条款中并未完全将所有可能影响造价编制的依据规范列出。

根据审计?#23548;?#32463;验,因为计价规则?#32423;?#19981;清而引起的经济纠纷并不少见,尤其是在需要进行政府审计的国有投资项目中更为多发,这也是导致国有投资项目结算历?#32972;ぁ?#22797;核难的主要原因之一。建议在下版本范本文件或者区内各地市制订细化文件时,对招标文件范本涉及合同内工程及变更增加工程的单价计算依据均予以明示,细化各类风险的计价原则(如计算采用的工程量清单及定额版本、主材价格水平、人工及机械费用的政策性调整等)或者事?#20173;级?#39118;险承担范围,以减少发、承包双方因为计价依据理解不一而造成的分歧。

(六)部分合同专用条款格式或内容范围未明确。招投标是规范及?#33539;?#20132;易主体的法律程序,通过公开信息、公平竞争、公正评价的规范程序,其最终目的就是为了完成合同主、客体的选择和相应责任、权利和义务的?#32423;ā?#21512;同既是招标人决策结果的体现,也是工程实施的控制依据和基本保障,更是?#38469;?#26816;验?#25512;?#20215;发、承包方全面履行合同义务?#32479;?#25285;相应责任的根本。

在工程实务中,常见合同当事方为了获得不正当利益或者其他原因,往往利用招标文件中对于合同专用条款未能根据工程?#23548;?#24773;况制订甚至故意留出空白条款,待?#23548;是?#35746;工程合同?#26412;?#21516;一内容签订两份甚至多份与招标文件?#32423;?#19981;一致的合同(即所谓的“阴阳合同?#20445;?#19968;份用以应付监督管理部门备案审查的要求,一份用以?#23548;?#25805;作谋求结算时取得更多利益。这一行为已经违反了我国《招标投标法》第四十六条“招标人和中标人不得再行订立背离合同实?#24066;?#20869;容的其他协议”的规定。

建设工程施工合同是一种特殊的承揽合同,它同样受我国《合同法》的?#38469;?#21644;保护,同时也是当前最?#22766;?#29616;合同纠?#20303;?#22788;理程度最复杂的合同形式之一。建设工程施工合同的法律效力问题,是发、承包双方必需重视和解决的问题,只有合同?#34892;В?#25165;能得到法律的保护;如果合同无效,则只能按照无效合同的法律规定形式去处理。根据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定,“……就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经过备案的中标合同实?#24066;?#20869;容不一致的,应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据。”

由于施工合同的?#34892;?#26399;涵盖了招标公告、招投标、合同签订、合同履行、竣工验收等全过程,中间牵涉到招标人、招标代理机构、评标委员会、承包商、监理单位等多部门,因此,建议在下版本范本文件或者区内各地市制订细化文件时,在招标文件拟订合同专用条款中必须根据项目的?#23548;市?#27714;对工程质量、工程进度、工程价款等相关的控制性条款进行详细描述和基本拟定,一方面可以提前明确发、承包双方的基本责、权、利并予以公示,维护招投标流程的公开、公平性;另一方面可以?#34892;?#38450;范由于条款不清导致的推诿扯皮,?#32321;?#39033;目的?#34892;?#36827;行和顺利推进。

(七)伪造或提供不实结算资料的责任及成本未明确。如果缺乏?#34892;?#30340;监管控制和制约,商人逐利的天性注定其将不断试探和挑衅已有规则的底线。在工程?#23548;?#26045;工过程中,大多数项目都存在工程竣工资料或质检?#38469;?#36164;料不能和?#23548;?#26045;工现场一一对应的现象,或者是误差值远超?#24066;?#20559;差值的情形,虚增签证、高报单价、重复计量等行为更是屡见不鲜。究其根源,笔者认为主要是其违法责任?#32479;?#26412;过低所造成。

对于承包商伪造或提供不完整、不真实材料以期牟取不当利润的行为,发包方识别、维权甚至提出索赔的能力和手段有限。我国?#30563;?#31569;法》第十八条第一款?#32423;ǎ?#24314;筑工程造价应当按照国家有关规定,由发包单位与承包单位在合同中?#32423;ā保?#27492;外并未作详细处理?#32423;ǎ?#21457;包方维权通常只能以承包方违反我国《合同法》中获取“不当得利”情形提起诉讼进行,违法利润空间及维权所需成本同样巨大。出于利益驱动,相对于外业施工造假容易导致质量事故,施工承包商更愿意在内业资料,也就是常规所说的工程量签证单、收方记录表、竣工图纸等结算资料上大做文章,其目的就是直接在造价上耍“?#21453;?#19977;尺?#20445;?#35753;你砍一刀”的伎俩,以图获取更高非法利润。

针对上述行为,建议在下版本范本文件或者广西区内各地市制订细化文件时,在招标文件范本专用合同条款中增加相应内容,设置对竣工结算资料及结算文件编制过程中的?#23435;?#35823;差承担相应责任的?#32423;ǎ?#26126;确承包商或承包商委托的中介咨询机构应就工程?#23548;释?#25104;情况如实整理竣工资料并据此编制竣工结算申请书,承包商及其委托的中介咨询机构须对其编制提交的成果文件的真实性和完整性负全责。同时应该注意的是,由于造价编制本身存在一定的差异性,设置上述条款时应根据工程的性质及体量考虑一定程度的合理误差容许度;最?#31449;?#26680;定的工程结算造价与承包方提交的结算金额对比,误差率不超出容许范围的,可不追究承包商及其委托的中介咨询机构责任;误差率超出容许范围的,可视为承包商违约并分不同影响程度分别追究承包商及其委托的中介咨询机构责任,其违约行为可在其缴纳的工程履约保证金内扣罚;此外,对于定性为恶意虚报结算行为的承包商及其委托的中介咨询机构还应建立同步通报当地建设主管部门的机制,对承包商及其委托的中介咨询机构做出一定时期内禁止投标或限制承揽业务范围的行政处罚,以经济处罚结合行政处罚的措施增加承包商虚报冒领的成本,以“零容忍”的态度遏制打击工程建设领域常见的弄虚作假或高估冒算等行为。

(八)对竣工结算造价开展审计需注意回避法律风险。目前,我国各地以政府资金为主的投资建设项目均要求报送政府审计,以审计机关出具的结算报告作为最终支付工程结算款的依据。然而,有工程承包商根据《中华人民共和国合同法》第二百七十九条“建设工程竣工后发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验?#23637;?#33539;和质?#32771;?#39564;标准及时进行验收。验收合格的,发包人应当按照?#32423;?#25903;付价款,并接收该建设工程?#20445;?#35748;为政府投资工程同样是建设工程其中一种,同样应该遵守执行上述条文规定,不应在结算过程中设置附加的审核条件以限制承包商正当的合同权利,据此提出质疑甚至发起诉讼的事例层出不穷。2017年4月12日,全国人大常委会法工委致函国务院法制办公室建议清理各地“以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据”的有关规定;2017 年 8 月 16 日,广西壮族自治区人民政府办公厅以“桂政办电〔2017〕179 号”下发通知,要求各地市开展对现行规范性文件中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的专项清理工作。

由此可见,我国虽然涉及建设项目的法律法规众多,但与项目审计相关的却仍不健全、不配?#20303;?#19981;完善,现行的法律法规和审计准则对于政府投资建设项目审计的具体实施办法或操作?#25913;仙形?#26126;确,甚至还存在个别相互矛盾的问题;各地审计部门对于建设项目审计工作的开展基本上是由地方政府主导自行操作,审计工作由此产生风险甚至遭遇法律诉讼的案例屡见不鲜。

鉴于以上法律背景,建议在源头上理?#22330;?#23457;计法》与《合同法》、《招标投标法》和《政府采购法》等其他法律之间的关系,理顺审计机关与被审计单位、工程项目发包?#25509;?#25215;包商两种不同法律和行政?#38469;?#20851;系之间的联系,为工程结算实施国家审计明确提供法理依据。一方面应明确审计工作在结算造价审核过程中的作用及地位,审计作为第三方固然不应介入并影响合同双方主体履行合同条款的具体行为,但审计结论应作为竣工结算支付后、发现重大虚报冒领行为?#26412;来?#25913;正的主要判定依据,并成为地方政府监督?#25512;?#20215;建设单位使用财政性资金建设项目最终绩效的重要参考依据;另一方面,对于确需审计审定结算金额的重大项目,可在下版本范本文件或者区内各地市制订细化文件时中增加相应条款及流程,?#30784;?#25307;标公告明示要求、招标文件明确条款、投标人书面?#20449;怠?#25307;标中标人合同确认”等关键节点中,均以双方自愿?#32423;?#30340;方式将国家审计工作明文纳入该工程的合同管理过程中;此外,审计机关和审计工作人员要严防审计风险,在实施结算审计项目时应严格遵循审计程序,按照相关法律法规的要求合法、全面、准确地收集证据,并综?#26174;?#29992;证据规则客观?#20174;?#30456;关事实,做到程序合法、事实清楚、证据充分、结论准确。

六、投资审计工作基本思路的应对和方向调整

随着工程施工招标文件范本的推行以及我国对“依法治国”力度的加强,以往工程建设领域尤其是使用财政性资金建设工程项目运作手法和政府监管机制均发生了根本性变化,这些变化将深刻影响着投资审计工作的未来发展方向。

(一)与?#26412;?#36827;地调整对投资审计部门设定的职能要求。政府审计不仅要在传统的“价”和“量”方面发挥监督作用,更要在项目立项、资金计划、招标方案、招标文件乃至招标过程等方面发挥监督、评价作用,预防和制止由于这些方面和?#26041;?#30340;失误或偏差所导致的经济损失。在未来,突出对计划、方案或决策等前置性程序的监督?#25512;?#20215;应是我国投资审计职能调整的一个趋势。

(二)将绩效审计纳入政府工作能力评价体系。对工程项目开展审计工作需要逐步从传统的合规性审计向绩效审计方向发展,需要进一步提高绩效审计在地方考核中的比重,需要结合?#23548;?#21046;定出一套符合我国国情的绩效审计原则和方法,循序渐进地纳入政府工作部门评价体系之中并成为地方政府的决策参考依据,最终使绩效审计成为政府审计的主要内容。 

(三)不断改进国有企业政府投资建设项目的运作思路和方法。工程施工招标文件的范本化、标准化是我国工程建设领域走向规范化、?#25191;?#21270;的一个标志,以国有企业为主的各类政府投资建设项目主体应藉此契机同步实现自身的?#25191;?#21270;、国际化变革,在保证建设资金合规合法使用的基础上,进一步加强与政府审计等监管部门对项目建设的沟通和理解,共同?#32321;?#25919;府性资金以及建设项目的高效循环和良性发展。

(?#27169;?#19981;断提高投资审计人员的综合素质。为?#35270;?#24037;程施工招标文件范本、统一交易平台、电子招投标、异地远程评标等新生事物的出现,投资审计人员亦应随着投资审计环境的变化不断提高自身的职业判断能力和职业?#36182;?#20462;养;同时还应具备相当的学习沟通能力以及时了解我国经济法律法规及政策的修改变化情况,进一步规范投资审计执法行为,充分履行审计监督职责和职能,减少审计执法中的主观性和随意性,做到投资审计的主体合法、内容合法、程序合法,从而?#34892;?#35268;避可能存在的投资审计风险。

(五)倒逼投资审计方法向标准化和智能化方向发展。推行工程施工招标文件范本意味着招标、投标、评标得以全过程按标准流程执行,有利于各级政府建立统一交易平台并推行电子化评标工作推进。通过与财政部、住建部、银监会等管理机构建立网络与信息联通共享,实现政府部门之间监督资源的优化配置,投资审计方法将从以往的巨量纸质材料审阅转变为综?#26174;?#29992;计算机、云?#38469;酢?#22823;数据等先进工具开展审核,从而优质、高效、规范地完成审计工作。

七、结语

总之,工程施工招标文件范本的推行,是促进和健全招投标活动公开透明的一大进步,能够?#34892;?#22320;加大社会各界对招投标领域的监督力度,健全建设工程招投标的监管体系。

作为招投标活动中的首要?#26041;?#21644;框架蓝图,招标文件编制是否科学、公平、合理,对后续工作发挥着至关重要甚至是决定性的作用。根据地方?#23548;?#21644;工作特点,利用已有经验以及征询专家意见,将过去一些边缘化、模糊化的条款汇编和整理成模块化、菜单化的招标文件范本,并在招标采购部门和建筑行?#30340;?#25512;广应用,可以?#34892;?#28040;除工程建设领域以及政府采购招标中的藩篱,有利于各层次招投标管理部门之间的标准统一、程序对接和信息共享,更有利于对招标项目的规范操作,促进国家审计机关对国家建设项目的全过程监督。

对于投资审计工作者而言,招投标工作归根到底还是为项目服务、为地方经济建设服务,维护招投标流程的法律地位,服务地方经济发展。同样,推行市场经济下的项目招投标与国家审计机关对项目包括招投标在内的流程依法进行审计监督也是一脉相承、相辅相成的。尤其是在当前电子招投标和异地远程评标等新生工作方式正在逐步试行、推广的背景下,利用好招标文件范本推行这一契机,有利于简化招投标审计过程中的相关工作,通过招标文件的同步介入对招投标活动过程实施审计监督,能够?#34892;?#21457;现招标采购工作中的不规范操作,及?#26412;?#27491;招投标活动中的违法违规行为,有利于促进建设工程领域招投标市场“诚信守法、规范运作、公平公正、竞争?#34892;頡?#29615;境的形成,充分发挥审计工作促进经济社会健康发展的重要作用。

 

课题组组长:蓝于曾

课题组副组长:覃宏岩、罗凯文

课题组成?#20445;号?#32701;珩(执笔)、李雪

时时彩计划软件手机版